城市外来农民工的养老保险问题初探

党的十七大把民生问题放在一个比较突出的主题，胡锦涛总书记在“十七大”报告中把加快发展社会事业，全面解决人民生活的民生问题作为全面建成小康社会的五大奋斗目标之一，国务院《关于解决农民工问题的若干意见》中指出：“探索适合农民工特点的养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。”这是党和政府为解决农民工问题提出的一些解决民生问题的方针政策。

随着我国工业化、城市化道路的快速发展，越来越多的外来农村劳动力向城镇转移，他们为城市的现代化建设和发展作出了重大贡献，已成为我国产业工人的重要组成部分。然而，如何看待农民工在城市建设中的作用和地位，使他们享受包含养老保险在内的充分的社会保障，真正做到与城镇职工“同工同酬”，成为我们在建设和谐社会中必须认真研究和解决的一个重要问题。本人就解决农民工养老保险，建立覆盖城乡居民的社会保障体系提出一些肤浅的看法。

一、我国目前农民工社会保障体系的现状

自改革开放以来，我国农民工进城务工的规模越来越大。到2006年年底为止，全国农民工进城务工人员大约有1.32亿人，其中上海有403万人。他们主要从事建筑、加工、制造、环保、服务等行业，由于他们年龄比较轻，工作上肯吃苦，劳动力的性价比较高，因此很受企业主的欢迎。

随着近年来农民工进城务工的人数不断增加和年龄的上升（按照专家预测，到2010年我国农民工进城务工人员将达到1.6亿～1.8亿人，每年将增加1500万人左右），这样庞大的农民工队伍如果不解决他们今后的养老问题，若干年后将势必会给社会带来很大的不稳定因素，因此，解决农民工的养老保险问题已是需解决的民生问题。

二、当前外来农民工养老保险存在的主要问题

从20世纪80年代中期开始，农村劳动力逐步向城市转移，二十多年来各省市经过一段时间的实践，出台了一些农民工养老保险的政策，但这些政策在实际操作中还存在着一些缺陷，不能从根本上解决农民工的养老问题，需要进一步探索和改进。从目前这些政策中反映出来的主要问题有以下几个方面：

1.农民工参保比例不高。据2007年初在南开大学举行的农村劳动力转移就业社会政策研讨会上反映出来的一次调查显示，这一群体的整个参保比例很低。进城农民工参加五大社会保险的比例均不足10%，其中养老保险参保人数仅占7.9%。而上海自从2002年对农民工实行综合保险以来，参保人数不断提高，目前已超过60%，但离开发达国家的社会保障体系还是有很大的一段距离。

2.养老保险关系跨区转移问题突出。由于全国没有建立统一的农民工养老社会保障体系，各地农民工养老保险缴费办法不一致，有些地方还没有实行农民工养老保险政策，因此，一旦农民工流动后，其养老保险只能退保，而转保却相当困难。

3.养老保险保额水平较低。根据目前各地农民工养老保险缴费情况来看，现在大部分地区的农民工养老金还不能形成真正意义上的养老。按照上海、北京、深圳、成都、重庆、浙江等省市的缴费情况和享受办法来测算，退休后农民工所领取的养老金还不到当时当地职工平均工资的10%。因此，现在的养老保险金额真正到退休时，对农民工养老来说只是杯水车薪，不能达到养老的目的。

4.制度缺损，农民工保险意识薄弱。农民工进城时间已有20多年，人数也已突破1个亿，在第二产业中占56.7%，已成为整个产业工人中的一支重要力量，但是这一群体的整个社会保险水平较低，保险制度体系不一致。尤其是养老保险更加突出。另外，农民工的投保意识也相当薄弱，对养老保险热情不高。

三、建立农民工养老体系的建议和设想

由于现有农民工收入低、流动性大的特点，因此，我们必须建立一套针对农民工特点的养老保险制度。使其做到低费率、广覆盖、可转移、受欢迎，并能与城乡养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法。

1.建立一套制度模式全国统一、覆盖城乡居民、城乡和地区保障待遇有所差别的社会保障体系，打破城乡分立的二元社会保障结构。目前，进城务工的农民工一般有两种发展趋势，一种是攒了一笔钱后仍回到农村生活，另一种是准备在城市长期生活，成为城镇居民。鉴于这两种情况，我们就必须建立一个城乡统一模式，但在具体操作中可以在缴费基数、缴费比例和退休后待遇享受等政策的设计上，可以根据各地方的特点和生活水平不同而灵活制定相关细则，这样便于在全国统一运行和资金统筹。

2.农民工的养老保险实行“实名制”，根据各地生活水平和个人收入高低，设计一套系列性的养老保险的缴费基数和缴费比例，使其在统一体系下的不同缴费办法和待遇享受。这里，从地区上可以考虑东部、中部、西北各不相同的缴费基数和缴费比例，从用工性质上可以考虑城镇职工和农民工的缴费基数和缴费比例。如刚开始的几年缴费比例可以从低，以后逐步提高。具体方案的设计可以这样考虑分为两块，一块单位缴费，其基数为当地上年度地区平均工资的60%，缴费比例为15%～18%；另一块个人缴费，其基数为本人上一年度的平均工资，缴费比例为5%～8%。个人账户为本人缴费基数的15%～18%，另一部分为全国或省/市统筹。按照这样基数和比例以上海2008年的水平来测算：每月单位缴费为260~312元/人，个人缴费为60~96元/人（以每月1200元收入测算），二者合计全年缴费3843~4900元，年个人账户为2160~2592元，平均每年按8%缴费水平上升，15年后其个人账户为58648~70378元（不计算储蓄利息），再加上当地政府的统筹，其养老金应该可以维持一个人的养老水平。而目前这样的缴费比例从单位和个人来说也是能够承受的。

3.建立强有力的社会保障监管体系。社会养老保险金是农民工的养命钱，国家必须加强监管，确保资金的安全和合理使用。（1）健全法律法规，实现依法有序监管。（2）建立一套以养老保险基金投资管理机构内部监管，社会监管和国家监管三位一体全方位的养老保险监管体系，使养老保险基金在监管过程中发挥它的战略性、前瞻性和有效性作用。（3）督促主体部门严格执行法律规定，对未缴和拒缴养老保险的企业主采取强制法律措施。同时，对农民工也应加强缴费意识的宣传和教育，保证养老保险费用收缴工作顺利进行。（4）加速信息化建设，实现科学高效监管。建立全国联网的养老保险数据库和信息传输系统等。

4.实行以省市为区域的统筹办法并逐步过渡到全国统筹。目前，农民工养老保险除了深圳与浙江外，大部分地区都未实行社会统筹。究其原因，主要是由于国内社会保障存在各自为政、统筹层次较低和地方割据的现状，经济发达地区为了局部经济利益，有时对企业的养老保险金缴费问题监察不积极，这些问题使得国内很多省市出现农民工养老保险“退保风潮”。另一方面，缴纳的社会保障不能随着劳动力的转移而跨区划转，实际上成了地区所有的“金库”。要解决这一问题，实行真正意义上的养老保险必须走上社会统筹道路，目前可以在各省市内统筹，逐步创造条件实行全国统筹。

5.加强农民工养老保险的宣传教育。中国几千年的封建社会和农村以土地为生的习惯势力根深蒂固。因此，在农民工当中养老保险的观念相当淡薄。必须加强宣传教育，使他们充分认识到推行农民工养老保险是利国利民利己的一件大好事，是解决后顾之忧的一件大喜事，让农民工切身体会到养老保险的好处和优越性，抵消他们的不信任和抵触情绪，为养老保险的全面推行，做好思想和观念更新上的准备。